El trasfondo de las nuevas agencias de desarrollo rural

Análisis

Por La Verdad Abierta

El Gobierno liquidará y suprimirá el Incoder por ineficaz, y creará dos nuevas instituciones en su reemplazo. ¿Por qué dicha transformación ha sido tan silenciosa?

El Incoder no va más. En su reemplazo, el Gobierno firmará dos decretos esta semana creando la Autoridad Nacional de Tierras y la Agencia Nacional de Desarrollo. De estas instituciones dependerá en parte que se pueda aterrizar el acuerdo agrario de La Habana. Foto: archivo Semana.

Los indígenas de la Mesa Permanente de Concertación están indignados. Desde que el Ministerio de Agricultura anunció en marzo la liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) por ineficaz, los indígenas le exigen al Gobierno que los haga partícipes de los decretos que darán vida a la nueva institucionalidad. Esto porque consideran que después de tantos años de esperar el reconocimiento de sus territorios colectivos saben cuáles son los ‘cuellos de botella’ que no deben repetirse.

Sin embargo, fue sólo hasta la noche del pasado jueves 3 de diciembre que el Gobierno les entregó un borrador preliminar del decreto que dará vía libre a la nueva Autoridad Nacional de Tierras (ANT). Esto sucedió prácticamente ad portas de que el Ministerio de Agricultura firme este y otro decreto que creará una segunda institución llamada Agencia Nacional de Desarrollo Rural. Varios funcionarios del alto gobierno aseguran que los decretos quedarán firmados entre este lunes o martes 8 de diciembre, ya que el mismo Presidente hizo pública la decisión hace solo unos días.

La preocupación de los indígenas no se limita únicamente a que no concertaron con ellos. Es el trasfondo de qué y para qué están hechas estas instituciones. El por qué manejan con tanto sigilo los decretos puede estar asociado a que la ANT y la Agencia están pensadas como las directoras de una ‘orquesta’ de instrumentos que el Gobierno ha ido aprobando de a poco y que a juicio de varias organizaciones sociales, permitirá “la legalización de la acumulación de tierras”. Es decir, tierras que les pertenecían, les fueron arrebatadas durante el conflicto armado y terminaron compradas y explotadas por agroindustrias nacionales y extranjeras.

VerdadAbierta.com conoció un borrador preliminar del decreto que creará la ANT y el artículo 2 indica que la Autoridad podrá “designar unidades de proyectos especiales en áreas delimitadas, conforme a las necesidades y características de los territorios”. La insistencia de la palabra “proyectos especiales” en varios apartes parece referirse a las cuestionadas Zidres (Zonas de Interés de Desarrollo Rural), que el Gobierno busca aprobar con el Proyecto de Ley 223. Este proyecto fue aprobado en tercer debate en la Comisión Quinta del Senado y solo está pendiente de plenaria para su sanción presidencial.

Según la propuesta del Gobierno, las Zidres se realizarán en regiones avaladas por el Ministerio de Agricultura para que empresarios en alianza con campesinos desarrollen proyectos económicos en áreas aisladas, con baja densidad poblacional y que presenten altos índices de pobreza. La propuesta parece positiva, de no ser porque las mismas comunidades indígenas, campesinas y negras, y varios académicos advierten que éstas en realidad son una fórmula para “legalizar” la acumulación de tierras de origen baldío, que son propiedad de la Nación, favoreciendo a la agroindustria.

Las Zidres rompen con la figura de Unidad Agrícola Familiar (UAF), que es la porción de tierra de origen baldío que el Estado determina –según la productividad de cada región- puede titular a una familia campesina sin tierra. La Ley Agraria prohíbe acumular UAF; el proyecto Zidres sí lo permite. Y para la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuaria esto último atenta contra la distribución equitativa de la propiedad rural y por tanto, va en contra de la Constitución Política.

El representante Inti Asprilla, del partido Alianza Verde, y los investigadores Rocío del Pilar Peña Huertas y Luis Enrique Ruiz, investigadores del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de la Propiedad Agraria, han advertido en varias ocasiones que el Proyecto de Ley tiene vicios de constitucionalidad, sobre todo porque contempla que las zonas seleccionadas por el Ministerio para impulsar las Zidres serán de utilidad pública e interés social, es decir, pueden expropiarse judicialmente.

Por eso es que las comunidades indígenas están indignadas. Porque el Incoder ni siquiera tiene un censo completo de los predios baldíos, porque no tiene un archivo consolidado de los títulos coloniales, porque no ha resuelto en años la titulación colectiva y porque una de las regiones proyectadas para consolidar Zidres es la Orinoquía. Y es precisamente en los departamentos de Meta, Casanare, Guaviare, Vichada y Arauca donde están confinadas las comunidades étnicas y donde paralalemente hay varias agroindustrias que acumularon UAF.

La Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios insistió en que el Proyecto 223 no podía seguir su curso en el Congreso mientras no se aplicara la consulta previa con las comunidades indígenas, pues es precisamente en Meta y Vichada “donde las comunidades indígenas se han visto afectadas por la pérdida de sus territorios ancestrales”. Aunque el Proyecto siguió el trámite, de momento los indígenas confían en que la Corte Constitucional les dé la razón. El Alto Tribunal aceptó revisar la tutela interpuesta por la Organización Indígena de Colombia (Onic) y la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (Opiac), coadyuvada por el representante Inti Asprilla

Las ‘locomotoras’ del crecimiento económico

El mismo Gobierno Nacional reconoce que el Incoder nació como una entidad no especializad, sin recursos, débil y sin capacidad de respuesta a las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes necesitadas de tierras. Foto: archivo Semana.

Otro de los instrumentos que tiene preocupados a los indígenas son los Proyectos de Interés Nacional y Estratégico (Pines) y las Áreas Estratégicas Mineras (AEM). Los Pines destinan vastos territorios para el impulso de la minería, hidrocarburos, energía e infraestructura. La Agencia Nacional Mineral expidió cuatro resoluciones en las que determinó AEM en 22 departamentos, proyectando 516 bloques mineros sobre 20 millones de hectáreas.

Algunos de los Pines y de las AEM se localizan en territorios habitados por indígenas y afros sobre los que solicitan titulación, ampliación, saneamiento, deslinde y clarificación. Esta es la razón por la que las medidas para la protección de territorios colectivos étnicos deban pasar previamente a su presentación ante los jueces, por el equipo llamado Amei (Asuntos Ambientales, Minero Energéticos e Infraestructura) en la Unidad de Restitución

Lo mismo sucede con las demandas de restitución de campesinos desplazados en tierras en las que se han declarado los Pines. En estos casos conforme al Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, los Pine son “una imposibilidad jurídica para la restitución”, y por lo tanto las tierras de las que fueron despojados y que se destinan a la minería, los hidrocarburos o proyectos de infraestructura de multinacionales y nacionales se les “compensará” con otra de igual condiciones en otro lugar.

En un comunicado del 10 de noviembre de 2010,  la Organización Nacional Indígena de Colombia dijo que con la Ley de Víctimas hay un reconocimiento de los derechos territoriales de las comunidades étnicas, pero consideran que el proceso ha sido lento. “De los 129 casos focalizados susceptibles de restitución, la Unidad ha presentado en 4 años sólo 3 medidas cautelares, 5 demandas, de las cuales se ha logrado un fallo en el mes de septiembre de 2014 para el caso del Alto Andágueda”.

Sobre este último caso, la Onic explica que no existen avances en el cumplimiento de las órdenes dictadas por los magistrados a distintas instituciones del Estado, un descontento que la comunidad expresó en el documental Promesas incumplidas. Si el Incoder hubiera actuado con celeridad en la identificación y titulación de resguardos, por ejemplo, los procesos de documentación con que se sustentan las demandas de restitución serían también ágiles.

El temor de las comunidades indígenas es que las dos nuevas instituciones, tanto la Autoridad Nacional de Tierras como la Agencia Nacional de Desarrollo Rural, no trabajen en función de campesinos, indígenas y afrosdescendientes sino de las Pines, ya creadas, y de las Zidres, que el Gobierno espera aprobar el 16 de diciembre.

Lo que sucede en materia de desarrollo rural termina siendo una contradicción del gobierno Santos: el ministro del interior, Juan Fernando Cristo, quien fue el acérrimo defensor de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierra, es quien actúa como Ministro de Agricutura ‘ad hoc’ para radicar y defender a capa y espada el proyecto de las Zidres. Cristo funge como ‘ad hoc’ porque el ministro de agricultura, Aurelio Iragorri, está impedido por conflicto de intereses, ya que su familia presuntamente está involucrada en un caso de acaparamiento de predios de origen baldío, en el municipio de La Primavera, en Vichada, según lo denunció en 2013 durante un debate de la Comisión V de Cámara, el entonces congresista, Wilson Arias.

Autocrítica, trampas y propuestas

Manifestación indígena por las calles de Bogotá en septiembre de este año, en la que exigieron que el gobierno cumpla con los acuerdos alcanzados en materia agraria. Foto: archivo Semana.

En un documento en que el Gobierno supuestamente ‘responde’ a la preocupación de la Onic, el Ministerio de Agricultura reconoce que aunque el Incoder es la institución encargada de ejecutar la política en temas de ordenamiento social de la propiedad, fracasó porque ignoró la heterogeneidad del territorio, “nació como una institución no especializada, sin recursos, débil y sin capacidad  de respuesta” a las reclamaciones sobre la redistribución de la propiedad.

Lo anterior fue producto de comprimir en una sola institución cuatro temas: tierras, desarrollo rural, pesca y acuicultura, y adecuación de tierras, implicando un recorte de personal de manera que de 2 mil 241 empleados que había  en 2003 se pasó en la actualidad a 744 personas. En la práctica, una gran parte de las labores fueron delegadas a una planta de contratistas que rotan con alta frecuencia, que no haya una continuación en los procesos y que las decisiones sean susceptibles de demandas.

Bajo la autocrítica del Ministerio, los directores territoriales atienden más a intereses políticos regionales que a los de las comunidades. “Mientras persistan las intervenciones dispersas, desarticuladas, por demanda y con retrasos tan considerables, nunca podrá ser exitosa la política de ordenamiento social de la propiedad”, reconoce el Ministerio, pero en el documento no explica con claridad cómo funcionará la nueva Autoridad de Tierras; sólo se limita a responderles a los indígenas que no tienen de qué preocuparse

La Onic le respondió al Ministerio sosteniendo que dicho documento es una “perversa forma de negociación e irrespeto al conocimiento de los pueblos indígenas” pues no explica la minucia de los decretos ni el organigrama de las nuevas instituciones. La organización indígena insiste en que la institucionalidad debe corregir varias “trampas históricas”, pues de no ser así  “se estaría confirmando que el gobierno nacional sigue actuando de mala fe… llegar a última hora con este documento… ya nos da una idea de a dónde va esto”.

Entre las “trampas”,  la Onic explicó que el servicio de topografía del Incoder sólo actúa con celeridad cuando se trata de atender los intereses de sociedades afiliadas a la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC). Por eso, proponen la creación de un Sistema de Información Geográfico para Asuntos Étnicos. Se refirieron a la “trampa jurídica”, a la ausencia de abogados especializados en temas indígenas que permitan asesorar los temas étnicos, proponiendo entonces crear una Oficina Asesora de Grupos Étnicos con representación de dos abogados indígenas y dos afrodescendientes.

También advirtieron sobre el problema del clientelismo, pues a su juicio el “Incoder es un fortín de los partidos políticos, en el que la constante rotación de personal impide que haya avances en los procesos. Proponen entonces la contratación de antropólogos, abogados e ingenieros agrónomos, con unos tiempos claros de contratación para que se puedan culminar los estudios socioecómicos, clave en los trámites de reconocimiento y titulación de los territorios.

Otras dos “trampas” se la atribuyen a la composición desequilibrada del Consejo Directivo del Incoder y a la falta de procesos de veeduría. La Onic plantea que la representación de las comunidades debe ser equivalente en número a los integrantes del gobierno y de organizaciones como la SAC, que a su criterio terminan tomando las decisiones dentro del Instituto. También exigen un “escenario para rendimiento de cuentas claras”, pues al no haber control los dineros de la inversión en temas étnicos terminan desviados.

Si las nuevas instituciones de desarrollo rural no tienen en cuenta las propuestas o las advertencias que hacen las comunidades, podría repetirse la historia del Incoder, que nació fracasado según lo reconoce el mismo Gobierno y La Procuraduría. Este organismo concluyó que el Incoder contribuyó “a acrecentar los fenómenos de despojo y concentración de tierras”, con adjudicaciones de territorios colectivos a terceros no indígenas y afros; revocatorias y readjudicaciones de predios de desplazados que terminaron en poder de empresas agroindustriales y forestales, y no a la recuperación de baldíos acumulados de formar irregular, en todo el país y, especialmente, en la Altillanura

Para el debate queda abierta la pregunta de por qué el Gobierno insiste primero en implementar las Zidres y Pines, sin saber primero, por ejemplo, cuántos baldíos (tierras de la Nación) hay disponibles y sin resolver además todas las reclamaciones históricas de comunidades en formalización de predios y recocimiento de territorios. Para la nueva institucionalidad será un reto desarrollar el llamado “barrido predial” y “catastro multipropósito”, es decir, revisar predio a predio en cada rincón del país con un equipo de profesional interdisciplinar y elaborar en conjunto un solo catastro que permita tener claro el mapa de las tierras en Colombia.

A tan pocas horas de liquidación del Instituto, preocupa que se replique también la historia de los expedientes. En 2003, cuando se suprimió el Incora y nació el Incoder, la Procuraduría Agraria denunció que varios funcionarios extraviaron los expedientes originales. En Norte de Santander y en Cesar, por ejemplo, los quemaron. Igual sucedió en el paso Incoder-Unidad Nacional de Tierras -Incoder. Queda la pregunta si la cura puede ser peor que la enfermedad.