Política de tierras: más Estado y más mercado

Análisis
Tomado de Razón Pública

No obstante la retórica, hay un espacio enorme para el encuentro entre el gobierno y las FARC. Inventario sorprendente de lo mucho que hoy se puede hacer para redistribuir la propiedad y destrabar el mercado de tierras en beneficio de toda Colombia. Un porcentaje sustancial de la gran propiedad rural en Colombia no tiene origen legítimo y por lo tanto no tiene amparo constitucional. Foto: Incoder El discurso de las FARC Muchos colombianos se sintieron defraudados por el contenido y el tono del comunicado del Secretariado de las FARC, leído por Iván Márquez durante la instalación de la Mesa de Conversaciones en Oslo, el pasado 18 de octubre. Esperaban un planteamiento más protocolario y conciliador, que alimentara la esperanza colectiva en el éxito de este nuevo intento por alcanzar la paz. Las FARC prefirieron aprovechar la oportunidad para destapar ante el mundo, con cifras oficiales, las miserias del “tercer país más desigual del mundo” y su resentimiento contra la clase dirigente colombiana, el neoliberalismo, las multinacionales y “ese asesino metafísico que es el mercado”. Sin embargo, despojadas de su ropaje contestatario y de los juicios de valor, las denuncias de las FARC sobre la pobreza rural, el desplazamiento forzado, la concentración de la propiedad, el uso inadecuado de la tierra y la destrucción del medio ambiente y la biodiversidad, coinciden con los diagnósticos oficiales. Por esta razón, sus críticas de fondo a la política de tierras deben ser tomadas en serio en el debate nacional y merecen ser analizadas y respondidas por los voceros del gobierno en la mesa de conversaciones, con argumentos enfocados en la viabilidad política y técnica de las medidas cuya adopción dependa del Ejecutivo. Está claro que las propuestas que impliquen reformas constitucionales o legales no serán tratadas en la mesa (excepto las relacionadas con el proyecto de ley de Tierras y Desarrollo Rural), pero los partidos o movimientos políticos que surjan de la desmovilización de las guerrillas tendrán todas las garantías necesarias para promover sus ideas en los escenarios democráticos correspondientes. Espacios para el encuentro En esencia, las FARC plantearon un debate sobre los roles del Estado y del Mercado para alcanzar los objetivos consignados en el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” (en adelante, el Acuerdo General): “El desarrollo económico con justicia social y en armonía con el medio ambiente”, y “el desarrollo social con equidad y bienestar, incluyendo las grandes mayorías”. Por su orientación ideológica, las FARC quieren más Estado y menos Mercado que el gobierno. Las FARC prefirieron aprovechar la oportunidad para destapar ante el mundo, con cifras oficiales, las miserias del “tercer país más desigual del mundo”. Foto: Presidencia. El espacio de negociación entre estas dos concepciones se ve favorecido bajo el actual gobierno, que en varias oportunidades ha reiterado el lema de la “tercera vía”: tanto mercado como sea posible, tanto Estado como sea necesario. Más aún: en Colombia no es imposible una solución que implique más Estado y más mercado, porque existe un gran déficit de ambos, especialmente en el sector rural, donde la tenencia y el uso de la tierra en muchas regiones están gobernados por la informalidad, la ilegalidad, el limbo jurídico y el poder de grupos criminales. En este artículo intento ilustrar las características de aquel espacio de posible encuentro en dos áreas mencionadas por las FARC, estrechamente interrelacionadas: La concentración de la propiedad y el mercado de tierras. Concentración de la propiedad La correlación de fuerzas políticas siempre ha hecho imposible que el Estado colombiano lleve a cabo una reforma agraria que afecte de manera significativa la concentración de la propiedad de la tierra. Cualquier política redistributiva está limitada, de un lado, por la garantía constitucional a la propiedad privada legítimamente obtenida y, de otro lado, por las restricciones fiscales a los programas de expropiación (con indemnización), compra de tierras por parte del Estado y subsidios a los campesinos para que ellos las compren directamente. Por esa razón todos los gobiernos se han apoyado casi exclusivamente en la titulación de baldíos para cumplir a medias el mandato constitucional de garantizar a los trabajadores agrarios el acceso progresivo a la propiedad de la tierra. ¿Qué puede hacer el gobierno, dentro del actual marco constitucional y legal, para ampliar sustancialmente el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra y reducir la concentración? Mucho. En primer lugar, un porcentaje sustancial de la gran propiedad rural en Colombia no tiene origen legítimo y por lo tanto no tiene amparo constitucional. En esta categoría se encuentran las tierras adquiridas por narcotraficantes y paramilitares, las tierras baldías privatizadas ilegalmente mediante procesos judiciales de pertenencia y falsificación de títulos, y los baldíos adjudicados con violación de los procedimientos legales. En segundo lugar, existen grandes extensiones de baldíos indebidamente ocupados (no privatizados aún) por individuos que acaparan áreas muy superiores a la unidad agrícola familiar. En tercer lugar, la legislación agraria (ley 160 de 1994) permite extinguir administrativamente el derecho de dominio a los propietarios que voluntariamente no explotan económicamente sus tierras, que violan las disposiciones ambientales, o que destinan el predio a la explotación de cultivos ilícitos. Las categorías mencionadas, sumadas, abarcan varios millones de hectáreas que el Estado podría recuperar con los instrumentos constitucionales y legales vigentes. Aquellos instrumentos han resultado inútiles por la manera ineficaz e ineficiente como el Estado los ha aplicado, entre otras razones porque las entidades encargadas no actúan de oficio y se limitan a reaccionar ante demandas puntuales. Esta actitud pasiva parece estar cambiando bajo el actual gobierno, a juzgar por las denuncias presentadas y por algunas acciones emprendidas por el Ministerio de Agricultura, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y la Superintendencia de Notariado y Registro. Claramente, Se necesita más Estado, más planeación central y regional, para identificar esas tierras, recuperarlas y entregarlas a los campesinos individual o colectivamente, con los complementos necesarios para su desarrollo social y productivo. Y sobre todo se requiere más transparencia y control social sobre la ocupación del territorio y sobre los procedimientos de catastro, registro y titulación de tierras, para eliminar en un plazo razonable las situaciones de ilegalidad. El mercado de tierras El mercado es mucho más que un simple mecanismo de asignación de recursos que puede funcionar mejor o peor que la planificación estatal para alcanzar los objetivos sociales: El mercado es el mecanismo mediante el cual los individuos ejercen su libertad de realizar transacciones. Por lo tanto, las restricciones al mercado son limitaciones al ejercicio de la libertad, en aras de objetivos sociales superiores al interés individual. Pensadores como Amartya Sen consideran que la expansión de la libertad es el fin primordial del desarrollo y también su medio principal.Foto: scholar.harvard.edu Pensadores como Amartya Sen consideran que la expansión de la libertad es el fin primordial del desarrollo y también su medio principal. En esta línea de pensamiento, “la libertad para participar en los mercados puede contribuir de manera significativa por sí misma al desarrollo, independientemente de lo que pueda contribuir o no el mecanismo del mercado al fomento del crecimiento económico o a la industrialización” [1]. En este contexto no se esta hablando solamente del mercado de bienes sino también del mercado de factores productivos como el trabajo y la tierra. En el Acuerdo General el gobierno y las FARC reconocen que “el respeto de los derechos humanos en todos los confines del territorio nacional, es un fin del Estado que debe promoverse”. Ahora bien, la libertad y el derecho a la propiedad individual y colectiva están consagrados en la Declaración Universal de Derechos Humanos [2], y la libertad de comprar y vender, dentro de las restricciones que impone la ley, es inherente al derecho de propiedad. En consecuencia, por congruencia con los principios acordados con el gobierno, las FARC no podrán llegar a las conversaciones de la Habana con el mismo discurso satanizador que desconoce cualquier utilidad social al mercado de tierras. Tendrán que convencer al gobierno y a los colombianos de la conveniencia de reducir el ámbito del mercado (de ningún modo eliminarlo) y ampliar el del Estado en la administración de la tenencia y el uso de la tierra. Pero no se trata de una tarea fácil, porque la legislación colombiana está plagada de restricciones y trabas al funcionamiento del mercado de tierras: En primer lugar, la identidad de los propietarios es tratada como información reservada (lo cual no sólo limita a potenciales compradores, sino también el control social sobre la usurpación de tierras públicas y privadas y sobre el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad). En segundo lugar, no existe seguridad sobre los derechos de propiedad, como lo requiere cualquier mercado (alrededor del 40 por ciento de los títulos son precarios; se puede acceder a la propiedad por vías de hecho como la prescripción ordinaria y extraordinaria y la ocupación; los jueces pueden privatizar ilegalmente tierras baldías mediante el expediente de sentencias de pertenencia contra indeterminados; y existen incontables casos de compra-venta de tierras con violación de normas de reforma agraria y titulación de baldíos). En tercer lugar, grandes extensiones de tierra permanecen durante años marginadas del mercado por los procesos judiciales de extinción de dominio, procesos administrativos agrarios y medidas de protección contra el despojo y el abandono forzado. En cuarto lugar, no menos de 20 millones de hectáreas están sustraídas del mercado en virtud de la prohibición de adquirir más de una unidad agrícola familiar de tierras adjudicadas originalmente como baldíos, prohibición ratificada recientemente por la Corte Constitucional. En quinto lugar, el comercio legal de predios pequeños está limitado por las prohibiciones contra el fraccionamiento de la unidad agrícola familiar. Muchas de estas normas y restricciones no se cumplen, de tal manera que su principal efecto es restringir severamente el mercado formal de tierras, pero no logran impedir que los agente económicos ejerzan su derecho a la libertad en los mercados informales. Una evaluación de los costos y beneficios sociales de este estado de cosas, probablemente llevaría a la conclusión de que aquí hay mucho Estado, pero ineficiente, y que lo que se necesita es más mercado. * Economista de la Universidad Nacional y candidato al Ph.D. de la Universidad de Boston. Ha sido asesor o funcionario del Ministerio de Agricultura, la Secretaría de la Comunidad Andina y la Cancillería, profesor de varias universidades y consultor en política de tierras.